'De AIVD in verandering'; rapport Commissie Bestuurlijke Evaluatie over functioneren AIVD

1. Verwachtingen en mogelijkheden

Verwachtingen en mogelijkheden komen niet overeen

De AIVD kan met de huidige kwantiteit en kwaliteit van personeel en middelen niet voldoen aan de verwachtingen van politiek, bestuur, politie en andere betrokkenen. Bij het formuleren van verwachtingen wordt onvoldoende uitgegaan van de feitelijke en financiële mogelijkheden van de AIVD. De verwachtingen van de diverse betrokkenen verschillen bovendien sterk van elkaar, waardoor er geen eenduidig beeld is waaraan de AIVD zou moeten voldoen.

De Commissie constateert dat er discrepanties bestaan tussen de verwachtingen bij politiek, bestuur, politie en justitie en de mogelijkheden van de AIVD. De discrepanties tussen verwachtingen en mogelijkheden worden mede beïnvloed door gebrekkige kennis over de organisatie en het functioneren van de AIVD. De AIVD en de verantwoordelijke politieke gezagsdragers doen te weinig om een reëel beeld te schetsen om daarmee de vaak te hoge verwachtingen te beïnvloeden de verwachtingen te beïnvloeden. De AIVD is op dit punt te intern gericht en is te weinig gericht op de buitenwereld.

Kwantitatief en kwalitatief groeien

Om alle taken op een verantwoorde en volwaardige manier te kunnen uitvoeren is het noodzakelijk de AIVD in kwantiteit en kwaliteit te laten groeien. (Zie voor een overzicht van de taken en directies van de AIVD hoofdstuk 1, paragraaf 1.1.4.10.) Vooral ten aanzien van de A-taak en de D-taak dient op korte termijn een substantiële uitbreiding gerealiseerd te worden. Alleen op die manier kan ook in de toekomst worden voldaan aan gerechtvaardigde verwachtingen en kunnen relevante bedreigingen het hoofd worden geboden. De Commissie benadrukt dat een kwantitatieve groei van de AIVD gepaard moet gaan met een kwalitatieve ontwikkeling.

Bekendheid, steun en vertrouwen AIVD versterken

De AIVD moet meer laten zien wat ze weet en wat ze kan. Dat vergt een nauwkeurige communicatiestrategie. Daarnaast is het noodzakelijk dat de minister van BZK de AIVD expliciet en in het openbaar steunt. Een inlichtingen- en veiligheidsdienst kan zich niet altijd verdedigen in het politiek-bestuurlijke krachtenveld. Dit is een expliciete taak van de minister van BZK. Door deze maatregelen kan het vertrouwen in de AIVD worden versterkt.

2. Samenhang taken

Cruciale taken

De AIVD beschikt over een samenhangend takenpakket, dat cruciaal is voor de bescherming van de nationale veiligheid. De huidige nadruk op bestrijding van radicaal-islamitisch terrorisme maakt echter dat er minder aandacht wordt besteed aan andere (potentiële) dreigingen, zoals andere vormen van terrorisme, gewelddadig politiek activisme, contra-proliferatie en contra-inmenging. De AIVD beschikt op dit moment over onvoldoende financiën en personeel om alle relevante taken volwaardig te kunnen uitvoeren. Het is een onwenselijke situatie dat de AIVD minder onderzoek doet naar de eerdergenoemde dreigingen van de nationale veiligheid en de staatsveiligheid. De AIVD beschikt wel over voldoende bevoegdheden om de taken te kunnen uitvoeren.

Alle taken blijven verrichten

De AIVD dient alle taken die hij nu verricht in de toekomst te blijven verrichten. De AIVD doet meer dan alleen terrorismebestrijding en dat is ook noodzakelijk. De Commissie wijst met klem op de waardevolle meerwaarde van en samenhang tussen de verschillende taken en onderwerpen binnen de AIVD. Wel dient nader te worden bekeken of onderdelen van de taken (bijvoorbeeld b- en c- veiligheidsonderzoeken of integriteitsonderzoek) door andere organisaties uitgevoerd kunnen worden. De Commissie is geen voorstander van een afzonderlijke inlichtingendienst buitenland bij het ministerie van Buitenlandse Zaken.

Geen additionele bevoegdheden noodzakelijk

De Commissie acht het niet noodzakelijk dat de AIVD additionele bijzondere bevoegdheden krijgt om zijn taken uit te voeren, anders dan reeds opgenomen in voorgestelde wetswijzigingen. Wel is het wenselijk dat een procedure voor verstoring door de AIVD nauwkeuriger wordt omschreven. In de procedure wordt aangegeven onder welke omstandigheden en met welke procedurele waarborgen de AIVD tot verstoring van acties door personen en/of organisaties kan overgaan.

3. Sturing AIVD

Onvolkomen sturing

De sturing van de AIVD is fragmentarisch en onduidelijk. Er zijn vier ministers en drie nationaal coördinatoren betrokken bij het werk van de AIVD. Niettegenstaande de verantwoordelijkheid van de minister van BZK, ontbreekt het aan een heldere structuur om de relevante verwachtingen te selecteren, te prioriteren en als eenduidige opdracht aan de AIVD te geven. De AIVD bepaalt nu grotendeels zelf de prioriteiten en posterioriteiten. Hoewel de AIVD hier verantwoord mee omgaat, acht de Commissie dit een ongewenste situatie.

Eenduidige sturing van de AIVD

De AIVD dient ten aanzien van al zijn taken gestuurd te worden door één minister; de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK). De minister van BZK is de eerst aangewezene om de AIVD te sturen vanwege zijn coördinerende verantwoordelijkheid voor veiligheid en voor crisisbeheersing, zijn verantwoordelijkheid voor de politie, het KLPD en het binnenlands bestuur in Nederland. De minister van BZK kan op deze manier een integrale afweging maken van de prioriteiten en posterioriteiten van alle taken van de AIVD.

De aanwijzingsconstructie ten behoeve van de buitenlandtaak dient te worden gewijzigd. De minister van BZK doet voorstellen voor de prioriteiten en posterioriteiten van alle taken van de AIVD. Deze voorstellen worden neergelegd in het AIVD jaarplan. Het AIVD jaarplan wordt besproken in de Raad voor de Nationale Veiligheid en ter vaststelling voorgelegd aan het kabinet.

De uiteindelijke ministeriële verantwoordelijkheid voor het functioneren van de AIVD blijft bij de minister van BZK. De minister van BZK dient regelmatig tussentijds overleg te plegen met de ministers van Algemene Zaken, Justitie, Buitenlandse Zaken en Defensie in de Raad voor de Nationale Veiligheid aangaande de prioriteiten en posterioriteiten van de AIVD. Belangrijke tussentijdse afwijkingen van de prioriteiten en posterioriteiten van de AIVD worden door de minister van BZK voorgelegd aan het kabinet.

De ministers van Defensie en BZK coördineren de werkzaamheden van de MIVD en de AIVD. De minister van BZK overlegt intensief met de minister van Justitie over terrorismebestrijding.

De ambtelijke interdepartementale voorbereiding van de prioriteiten en posterioriteiten van de AIVD en van de coördinatie tussen de AIVD en de MIVD dienen plaats te vinden in het CVIN onder gezamenlijke leiding van de secretarissen-generaal van de ministeries van BZK en Defensie. In het CVIN zitten de SG’s van BZK en Defensie (roulerend voorzitterschap), de SG’s van Justitie, Algemene Zaken en Buitenlandse Zaken, de NCTB, het hoofd AIVD en het hoofd MIVD.

De minister van BZK en de SG BZK dienen meer ambtelijke ondersteuning te krijgen ten behoeve van deze sturingstaak.

Heldere procedure voor prioritering

De prioritering van de verwachtingen ten aanzien van de taakuitvoering door de AIVD moet eenduidig worden vormgegeven. Daarbij moet de AIVD expliciet rekening houden met de steeds veranderende omgeving en de steeds veranderende dreigingen. De Commissie stelt de navolgende procedure voor die bij voorkeur jaarlijks wordt herhaald. Op basis van een voorstel van de minister van BZK spreekt de Kamer in het openbaar en de CIVD in het geheim over de politieke verwachtingen van het functioneren van de AIVD. De minister van BZK overlegt met de andere betrokken ministers in de betreffende onderraad van het kabinet over hun wensen aangaande taakuitvoering van de AIVD. De AIVD geeft aan in hoeverre op basis van een analyse van kwaliteit en kwantiteit de prioriteiten uitgevoerd kunnen worden. De minister van BZK doet voorstellen voor de prioriteiten en posterioriteiten van alle taken van de AIVD. Deze voorstellen worden neergelegd in het AIVD jaarplan. Het AIVD jaarplan wordt besproken in de Raad voor de Nationale Veiligheid en ter vaststelling voorgelegd aan het kabinet.

4. Controle AIVD

Gebrekkige controle

De controle op de AIVD is onvolkomen. Hoewel de AIVD en de minister van BZK de Commissie voor de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten (CIVD) in de Tweede Kamer ruimhartig informeren, moet de Commissie constateren dat er sprake is van beperkte parlementaire controle. Er vinden in de CIVD nauwelijks diepgaande debatten plaats over de wijze waarop de AIVD zou moeten functioneren. De commissie van toezicht beschikt over onvoldoende capaciteit om de rechtmatigheidstoets ruim te kunnen inzetten. Het ontbreekt aan een controlerend orgaan dat de organisatie en het functioneren regelmatig controleert. Alleen de Algemene Rekenkamer beschikt over de - generieke - bevoegdheid om incidenteel de organisatie en het functioneren van de AIVD te controleren.

Controle versterken

De controle op de organisatie en het functioneren van de AIVD moet worden versterkt. Voor een bijzondere dienst dient een bijzondere controle vorm te krijgen. De commissie van toezicht moet, naast een rechtmatigheidstoets, de formele mogelijkheid krijgen tot onderzoek naar de organisatie en het functioneren van de AIVD, inclusief de wijze van sturing en prioritering. Daartoe zal de commissie van toezicht kwantitatief versterkt moeten worden en multidisciplinair worden samengesteld. De commissie van toezicht rapporteert haar bevindingen aan de minister van BZK. Daarbij kan de commissie van toezicht onderscheid maken tussen openbare en geheime bevindingen. Hierdoor wordt ook de controle door de Tweede Kamer – zowel de Commissie Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten als de reguliere Tweede Kamer – meer en beter mogelijk gemaakt. In combinatie moeten deze controle-instanties in staat zijn een integrale controle van de organisatie en het functioneren van de AIVD te realiseren naast de reguliere controle door de Algemene Rekenkamer. De afbakening tussen de taken van de commissie van toezicht en de Algemene Rekenkamer moet duidelijk worden vastgesteld.

5. Omgeving AIVD

AIVD in te complexe bestuurlijke omgeving

De AIVD moet optreden in een te complexe bestuurlijke omgeving, vooral ten aanzien van de terrorismebestrijding. De Commissie is zich bewust van het feit dat het kabinet heeft gekozen voor het onderbrengen van de terrorismebestrijding bij de minister van Justitie in samenwerking met de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. De Commissie spreekt haar bezorgdheid uit over de huidige te grote complexiteit van de structuur van de terrorismebestrijding in Nederland. De verhouding tussen de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de ministers van Justitie en van BZK ten aanzien van de AIVD bij terrorismebestrijding is onduidelijk en voor meerdere uitleg vatbaar. De huidige structuur creëert voor de AIVD te veel en onnodige bestuurlijke en operationele drukte, waardoor de operationele slagkracht in de terrorismebestrijding wordt verminderd. Bij de andere taken van de AIVD doet deze complexiteit zich in mindere mate voor.

Terrorismestructuur

De Commissie heeft geen specifiek onderzoek gedaan naar de terrorismebestrijding in Nederland, maar wil vanwege de positie van de AIVD enkele vraagpunten voorleggen over de terrorismestructuur die per 1 januari 2005 in werking zou moeten treden. De verhoudingen tussen de voorgestelde eenheid onder leiding van de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding, de CT-infobox, het Gezamenlijk Comité Terrorismebestrijding en het Coördinerend Overleg Terrorismebestrijding zijn de Commissie onhelder. Er lijkt hier sprake te zijn van overlap van taken en functies. Hetzelfde kan gesteld worden ten aanzien van de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de minister van Justitie en de minister van BZK bij terrorismedreiging en bij terroristische aanslagen. Tevens heeft de Commissie de vraag of de doorzettingsmacht van de minister van Justitie ook betrekking kan hebben op de prioritering van de taken van de AIVD. Dit laatste zou de Commissie ongewenst vinden. Ten slotte wijst de Commissie op de verhouding tussen de AIVD en de CIE-en ten aanzien van onderzoek op het terrein van onderzoek naar terrorisme. De Commissie beveelt aan dat het kabinet de onderlinge verhoudingen tussen betrokkenen bij de terrorismebestrijding regelt.

6. Informatie AIVD

AIVD weet meer en kan meer met de beschikbare informatie

De AIVD beschikt over een grote hoeveelheid informatie die relevant is voor verschillende partijen. De Commissie constateert dat de AIVD aanzienlijk meer weet dan hij naar buiten brengt, als gevolg van het strikt interpreteren van het need to know principe. Hoewel de Commissie zich bewust is van de noodzaak van vertrouwelijkheid van veel van de informatie van de AIVD, is zij van oordeel dat de AIVD relevante informatie te weinig deelt. Zo is bijvoorbeeld niet bekend dat de AIVD verschillende toonaangevende (geheime) successen heeft gerealiseerd. Omdat de AIVD te weinig informatie deelt, verliest de AIVD aan legitimiteit in zijn omgeving. Sommigen trekken daar – naar het oordeel van de Commissie ten onrechte – de conclusie uit dat de AIVD onvoldoende weet of kan. De AIVD zou meer informatie kunnen delen zonder dat daarmee direct de belangen van de AIVD in gevaar komen.

Meer informatie delen

De AIVD dient zijn informatie meer te delen met anderen. Kernactoren binnen de veiligheidsketen (onder andere topambtenaren ministeries, korpschefs, bepaalde eenheden binnen de politie, burgemeesters, hoofdofficieren van justitie, directeuren bijzondere opsporingsdiensten) dienen inzicht te hebben in de relevante informatie van de AIVD. De AIVD dient te bezien welke informatie gegeven kan worden aan anderen zonder daarbij schade te berokkenen aan het eigen inlichtingenproces. Naar het oordeel van de Commissie kunnen bijvoorbeeld de driemaandelijkse rapportages (of varianten daarvan) aan kernactoren binnen het openbaar bestuur ter beschikking worden gesteld.

7. Exploitatie informatie AIVD

Exploitatie onderbelicht

De AIVD levert zeer verschillende producten. Daarbij is het niet altijd duidelijk aan welke eisen deze producten moeten voldoen. Afnemers oordelen wisselend over de kwaliteit en/of bruikbaarheid van de producten, met name op het terrein van de A-taak, de D-taak en de E-taak. De AIVD is te weinig gericht op externe exploitatie van de verzamelde informatie. De AIVD is geneigd eerst informatie te completeren, terwijl in deelproducten belangrijke informatie al kan worden geëxploiteerd. Samenwerkingspartners van de AIVD zouden gerichter maatregelen kunnen treffen indien zij meer en sneller informatie van de AIVD zouden krijgen. Tevens moet geconstateerd worden dat de politiek-bestuurlijke beleidsopvolging van verstrekte AIVD-informatie niet altijd optimaal is.

Exploitatie als kernfunctie

De AIVD moet zich steeds bezinnen op de mogelijkheid en de geschikte momenten om verzamelde informatie te exploiteren. Daartoe dienen binnen elke directie en binnen elk team functionarissen deze specifieke verantwoordelijkheid te krijgen. Tevens is het noodzakelijk dat vanuit de politie en het Openbaar Ministerie meerdere functionarissen kennis hebben van de informatie waarover de AIVD beschikt zodat zij kunnen beoordelen of en wanneer het zinvol is om tot een specifiek opsporingsonderzoek over te gaan. Daarnaast dient op het ministerie van BZK constant afgewogen te worden op welke wijze bestuurlijk en beleidsmatig opvolging gegeven kan worden aan de informatie van de AIVD.

8. Samenwerking nationaal en internationaal

Samenwerking niet optimaal

De samenwerking tussen de AIVD en andere organisaties binnen de veiligheidsketen is niet optimaal. Vooral de samenwerking met de politie baart de Commissie zorgen. Het grootste knelpunt in deze samenwerking is de uitwisseling van informatie. Recent zijn er vergaande initiatieven ondernomen om de samenwerking te verbeteren in bijvoorbeeld de CT-infobox. Daarnaast maakt de AIVD onvoldoende gebruik van de bevoegdheden en mogelijkheden van de verschillende organisaties binnen de veiligheidsketen, bijvoorbeeld op het terrein van vreemdelingenbeleid.

Samenwerking ketenpartners intensiveren

De samenwerking tussen de AIVD en anderen op het terrein van terrorismebestrijding dient sterk te worden verbeterd, zowel ten aanzien van de informatie-uitwisseling en de informatie-analyse als ten aanzien van de operationele consequenties die daaruit voortvloeien.

De Commissie ondersteunt de initiatieven om bij de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding, net zoals in Groot-Brittannië, een analytische eenheid vorm te geven waarin alle relevante organisaties binnen het openbaar bestuur samenwerken aan hoogwaardige analyses van terrorismedreigingen en terrorismebestrijding in Nederland. De Commissie wijst daarbij op de noodzaak van een overheidsbrede inzet ten aanzien van de terrorismebestrijding en participatie in deze analytische eenheid. Tevens dienen daarbij vitale en cruciale onderdelen van het bedrijfsleven expliciet betrokken te worden. De AIVD dient actief te participeren in deze analytische eenheid.

Daarnaast is het noodzakelijk dat het initiatief van de CT-infobox met kracht wordt voortgezet en uitgebouwd. In de CT-infobox dienen AIVD, MIVD, politie, OM, bijzondere opsporingsdiensten en andere relevante organisaties operationele informatie uit te wisselen waarna binnen de afzonderlijke organisaties operationele activiteiten kunnen worden ontwikkeld. De CT-infobox maakt het tevens mogelijk tot gecoördineerde operationele activiteiten te komen tussen betrokken operationele organisaties. De CT-infobox functioneert onder het regime van de Wiv. In een convenant dienen de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van alle betrokken partners te worden vastgesteld, inclusief de bestuursstructuur van de CT-infobox.

De Commissie benadrukt het belang van harde afspraken omtrent vertrouwelijkheid en openbaarheid van de ingebrachte gegevens binnen zowel de analytische eenheid als de CT-infobox. Uitgangspunt dient te zijn dat alle relevante informatie gedeeld kan worden opdat optimaal de meerwaarde van de inlichtingen van de verschillende organisaties benut kan worden. Tevens wijst de Commissie op de noodzaak heldere verhoudingen te realiseren tussen de analytische eenheid en de CT-infobox opdat optimaal van elkaars werk gebruik kan worden gemaakt binnen duidelijke afspraken.

Een dergelijke vorm van intensieve samenwerking kan ook overwogen worden ten aanzien van de andere taken van de AIVD en niet alleen voor terrorismebestrijding.

Internationale samenwerking uitbouwen

De internationale samenwerking is de afgelopen jaren, zowel beleidsmatig als operationeel, sterk geïntensiveerd. Beleidsmatig moet de AIVD opereren in steeds ingewikkelder internationale samenwerkingsverbanden. Dat vergt veel van de (schaarse) capaciteit van de AIVD. Op operationeel niveau werkt de AIVD intensief samen met een groot aantal buitenlandse collega-diensten. De kwaliteit en betrouwbaarheid van de AIVD-informatie wordt door collega-diensten positief beoordeeld. De AIVD heeft op een aantal onderwerpen een goede inlichtingenpositie, maar het aantal liaisons in het buitenland is te gering.

De AIVD dient de internationale samenwerking met collega-diensten en anderen verder uit te bouwen. De Commissie is van oordeel dat in deze vorm van internationale samenwerking veel meerwaarde gerealiseerd kan worden. De AIVD moet meer liaisons in het buitenland plaatsen.

9. Interne organisatie

Interne organisatie in ontwikkeling

De interne organisatie van de AIVD is steeds in ontwikkeling. Binnen directies en teams wordt het werk professioneel uitgevoerd. Binnen de AIVD lopen vele initiatieven ter verbetering van de werkprocessen en functieprofielen. Door de hoge werkdruk komen dergelijke trajecten maar langzaam van de grond. De afgelopen jaren zijn er meer taken en onderdelen bijgekomen. Daarin tekenen zich twee schijnbaar tegenstrijdige bewegingen af: enerzijds toegenomen diversiteit, anderzijds meer samenhang tussen taken. De diversiteit aan activiteiten maakt de interne aansturing complexer, terwijl de toenemende samenhang tussen taken de noodzaak tot interne samenwerking vergroot. Dat heeft binnen de AIVD geleid tot complexe interne samenwerkingsarrangementen. De interne samenwerking tussen directies en teams kan versterkt worden. Een belangrijk onderdeel van versterkte samenwerking is informatie-uitwisseling. De indruk bestaat dat informatie intern onvoldoende wordt uitgewisseld. Er bestaat binnen de AIVD geen integraal overzicht van de beschikbare informatie. De informatiesystemen en –huishouding zijn, gelet op de nieuwe informatiserings- en automatise-ringstechnieken en de nieuwe taken van de dienst, aan vernieuwing toe.

De leiding van de AIVD heeft de afgelopen jaren onder moeilijke en veranderende omstandigheden moeten functioneren, waarbij niet steeds een goed evenwicht tussen externe oriëntatie en intern management is gerealiseerd.

Interne samenwerking verbeteren

Door het in toenemende mate directieoverstijgende karakter van de taken, moet de interne samenwerking tussen de directies en teams verbeterd worden. Dat zal gepaard moeten gaan met meer centrale sturing en integraal overzicht binnen de AIVD. Daarnaast kan bezien worden in hoeverre het onderscheid tussen de directie Democratische Rechtsorde en de directie Staatsveiligheid in de toekomst nog zinvol is.

Visie vormen

De leiding van de AIVD zal de in dit rapport genoemde aanbevelingen in een omvattende visie moeten vertalen waarbij zowel aandacht wordt besteed aan de inhoudelijke keuzen als aan de organisatorische consequenties. De leiding zal moeten bezien in hoeverre een interne reorganisatie noodzakelijk is om deze aanbevelingen te kunnen realiseren. De leiding van de AIVD zal daarnaast veel aandacht moeten besteden aan de externe oriëntatie, in het bijzonder de verbetering van de samenwerking door intensivering van de informatie-uitwisseling.